Historique

De 1867 à 1984

Temps réservé aux affaires émanant des députés

Au début de la Confédération, une grande proportion du temps de la Chambre était consacrée aux projets de loi d’intérêt privé ou aux mesures proposées par des simples députés. En 1867, le Règlement donnait la priorité aux affaires émanant des députés certains jours de la semaine8. Cependant, les gouvernements considéraient que cette répartition du temps ne leur permettait pas de mener à bien leurs propres programmes législatifs, et ils faisaient régulièrement étudier leurs affaires en priorité au moyen d’ordres spéciaux ou d’ordres sessionnels.

Au fil des ans, des changements ont été apportés au Règlement afin de donner au gouvernement plus de temps pour l’étude de ses propres affaires. En 1906, cette manière de procéder s’était à ce point implantée que l’ordre hebdomadaire des travaux était officiellement modifié, de sorte qu’après les quatre premières semaines de chaque session, l’un des trois jours réservés aux affaires émanant des députés — le jeudi — était cédé aux affaires émanant du gouvernement9.

Entre 1906 et 1955, en raison du recours aux ordres spéciaux et sessionnels, les affaires émanant du gouvernement ont progressivement accaparé la presque totalité du temps restant pour les affaires émanant des députés. En 1955, des modifications apportées au Règlement officialisaient de nouveau la pratique d’accorder la priorité aux affaires émanant du gouvernement ; le nombre de jours réservés aux députés, à savoir tous les lundis, tous les mercredis et quatre jeudis par session, était réduit à six lundis et à deux jeudis par session10. Selon la longueur de chaque session, cette modification garantissait à tout le moins que les huit jours prévus ne seraient pas davantage réduits par une suspension au moyen d’un ordre spécial ou sessionnel.

En 1962, la Chambre abandonnait l’affectation d’un nombre déterminé de jours par session aux affaires émanant des députés pour réserver plutôt une heure par jour à cette fin. Cependant, une fois cette heure utilisée à 40 reprises au cours d’une session, elle cessait d’être réservée aux affaires émanant des députés le lundi, le mardi et le mercredi et elle continuait à l’être le jeudi et le vendredi11. En 1968, les affaires émanant des députés étaient supprimées de l’ordre des travaux du mercredi et la règle établissant un maximum de 40 prises en considération par session ne valait plus que pour le lundi et le mardi ; par la suite, les affaires émanant des députés n’étaient étudiées que le jeudi et le vendredi12.

En 1982, l’examen des affaires émanant des députés pendant une heure certains jours de la semaine était remplacé par l’attribution d’un seul jour, soit le mercredi. Ainsi, le temps accordé pour les délibérations était réduit d’une heure par semaine, passant de quatre à trois heures13. Cependant, à la fin de 1983, la Chambre revenait à l’étude des affaires émanant des députés une heure par jour le lundi, le mardi, le jeudi et le vendredi, sans fixer comme auparavant un maximum pour le nombre de prises en considération le lundi et le mardi14. Par suite de l’omission de cette partie de l’ancienne règle, la quantité de temps réservée aux députés se trouvait en réalité accrue. À la suite d’autres changements au Règlement adoptés en avril 1991, le nombre de jours par semaine accordés aux affaires émanant des députés passait de quatre à cinq, la séance du mercredi étant prolongée d’une heure15.

Priorité des affaires

De la Confédération jusqu’à la fin des années 1950, les deux critères qui déterminaient l’ordre dans lequel on étudiait les affaires émanant des députés étaient la date de l’avis et, dans le cas des projets de loi, l’étape atteinte dans le processus législatif. Au cours de cette période également, des critères secondaires, essentiellement destinés à distinguer les divers types d’affaires les uns des autres, ont pris de l’importance.

En 1910, par exemple, une modification apportée au Règlement16 accordait un degré de priorité plus élevé aux avis de motions portant production de documents qui ne faisaient l’objet d’aucune opposition. En revanche, les motions du même genre auxquelles on s’opposait ont continué d’être prises en considération avec les autres avis de motions jusqu’en 1961, année où l’on a créé à leur intention une rubrique distincte (Avis de motions (documents)) dans l’ordre des travaux et à partir de laquelle elles ont été mises en délibération lors de jours précisés17.

De même, des changements adoptés en 1927 interdisaient à tout député de faire inscrire plus d’un avis de motion au Feuilleton à la fois. Cet avis serait aussi rayé si l’on en faisait appel à deux reprises sans y donner suite18. En outre, d’autres règles permettaient la mise en suspens des projets de loi ou avis de motions émanant des députés et leur report au lendemain19. Ce genre de dérogations à l’ordre chronologique habituel, fondé sur les diverses étapes de l’étude, qui se doublaient de changements fréquents dans l’ordre quotidien des travaux, ont par la suite conduit à l’adoption d’un ordre fixe pour tous les types d’affaires émanant des députés20.

Tout au long de cette période, le volume des affaires émanant des députés s’est accru, ce qui a engendré d’autres innovations dans la procédure. En 1958, le Président Michener instituait un système de tirage au sort pour les avis de motion21. Chaque député pouvait soumettre un avis au début de la session. Ces avis étaient placés dans un récipient. Puis, en présence du Président, du Greffier de la Chambre et des représentants des partis, on les tirait au sort pour établir l’ordre dans lequel ils seraient étudiés. Les avis donnés après le tirage au sort étaient inscrits au Feuilleton après ceux qui avaient été tirés au sort.

Au début d’une session subséquente, cette manière de procéder a été appliquée aux projets de loi d’intérêt public émanant des députés. On procédait ainsi à deux tirages au sort : l’un pour les avis de motions et l’autre pour les projets de loi. Dans ce dernier cas, un député pouvait donner avis de plusieurs projets de loi, car contrairement aux avis de motions, aucune limite n’était imposée. Dans les deux cas, lorsqu’une affaire avait été prise en considération, mais qu’on n’en avait pas terminé l’étude, elle tombait au bas de la liste. Les avis de motions appelés à deux reprises et non étudiés étaient rayés du Feuilleton comme auparavant22.

Les députés ont rapidement compris qu’en donnant avis de plusieurs projets de loi, ils amélioraient leurs chances lors du tirage au sort. Forcément, cette manière de procéder a eu pour conséquence que certains députés ont obtenu davantage de temps que d’autres à la Chambre. Pour permettre une répartition plus équitable, les whips des partis ont limité chaque député à un projet de loi parmi les 50 premiers à être tirés. Par ailleurs, à partir des années 1970, l’organisation de la période réservée aux Affaires émanant des députés était confiée au bureau du leader du gouvernement à la Chambre, une pratique critiquée par certains députés qui y voyaient une ingérence indue du gouvernement. Par la suite, le Greffier de la Chambre est devenu responsable de l’organisation de ce volet des travaux de la Chambre23.

Le dernier grand changement apporté avant l’adoption du système utilisé actuellement pour établir l’ordre de priorité est survenu en 1982, lorsque toutes les catégories d’affaires émanant des députés (à l’exception des projets de loi d’intérêt privé) ont été regroupées aux fins d’un seul tirage au sort au début de chaque session. Une limite analogue à celle qui s’appliquait antérieurement aux projets de loi était maintenue pour les 50 premières affaires à être tirées ; parallèlement à cela, on supprimait la limite d’un avis de motion par député24.

Depuis 1984

Les règles actuelles sur le déroulement des Affaires émanant des députés découlent en grande partie des recommandations du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (le « comité McGrath ») établi en décembre 1984. Dans son rapport final présenté à la Chambre en 1985, le Comité formulait les observations suivantes :

La procédure actuelle est telle que la Chambre n’attache pas une grande importance à ces mesures […] Aussi les députés sont-ils peu enclins à se prévaloir du droit qui leur échoit par suite du tirage au sort qui détermine l’ordre des affaires émanant des députés. Ce manque d’intérêt tient surtout au fait que ces projets de loi et ces motions se rendent rarement à l’étape de la mise aux voix25.

Les recommandations subséquentes du Comité entraînèrent des modifications au Règlement. Adoptées à titre provisoire en février 1986, après un long débat à la Chambre26, ces modifications constituèrent le fondement des règles actuelles sur les affaires émanant des députés — l’établissement de l’ordre de priorité, le processus de détermination des affaires votables et la façon dont ces affaires sont débattues. Depuis février 1986, d’autres modifications ont été apportées au Règlement.

En réaction aux problèmes causés par l’absence des députés dont les affaires devaient faire l’objet d’un débat, un ordre spécial a été adopté en décembre 1986 afin d’autoriser le Président à procéder à un échange d’affaires non votables lorsqu’un député l’avise qu’il ne pourra être présent à la Chambre au moment où l’étude de son affaire est prévue27.

En juin 1987, les dispositions provisoires du Règlement devinrent permanentes et d’autres changements furent adoptés relativement à l’ordre dans lequel les affaires émanant des députés sont étudiées28. De plus, le Feuilleton fut changé pour présenter tous les types d’affaires dans une même liste, y compris les projets de loi d’intérêt privé et les projets de loi d’intérêt public qui sont présentés en premier au Sénat et ensuite parrainés à la Chambre par des députés.

En 1989, la Chambre adopta une motion ordonnant au Comité permanent des élections, des privilèges, de la procédure et des affaires émanant des députés de procéder à une étude et de faire rapport sur diverses méthodes et procédures relatives à la conduite des affaires émanant des députés29. Le 6 décembre 1989, le Comité présenta son septième rapport qui comprenait plusieurs recommandations concernant entre autres le choix des affaires à inclure dans l’ordre de priorité, la sélection des affaires votables, et la durée du débat sur celles-ci30. Le rapport ne fut pas adopté, mais il suscita quand même des modifications au Règlement qui seront entérinées le 10 mai 199031.

Plusieurs changements significatifs sont ainsi apportés au Règlement, comme le recommandait le Comité permanent : on tirera au sort les noms des députés plutôt que les diverses affaires, ce qui signifie que les députés n’ayant soumis qu’une motion ou un projet de loi auront les mêmes chances que ceux qui en ont soumis plusieurs ; des listes distinctes de projets de loi et de motions sont établies et le nombre d’affaires votables est fixé à trois projets de loi et à trois motions. La durée du débat sur les affaires votables passe de cinq à trois heures, et l’heure réservée aux Affaires émanant des députés n’est pas annulée lors des jours réservés aux travaux des subsides, sauf pour le dernier jour désigné de juin, s’il ne correspond pas à un lundi. Ces modifications sont adoptées de manière provisoire jusqu’à la dernière journée de séance de décembre 1990.

En décembre 1990, le Comité permanent des privilèges et des élections, après avoir constaté que les dispositions provisoires du Règlement approuvées en mai 1990 avaient donné de bons résultats, recommandait dans son 21e rapport qu’on les rende permanentes32. Il proposa ensuite un certain nombre d’autres changements, notamment concernant l’échange d’affaires votables, l’heure réservée aux Affaires émanant des députés le lundi, et le report des votes par appel nominal sur des affaires émanant des députés à la demande des whips. D’autres changements aux dispositions du Règlement régissant les affaires émanant des députés, adoptés le 11 avril 1991, et en grande partie fondés sur le 21e rapport du Comité, permettent de clarifier la procédure à suivre lors du tirage au sort pour le choix des affaires à débattre, réduisent le nombre d’heures de débat sur une affaire, augmentent le nombre de jours par semaine où les affaires émanant des députés sont étudiées, et enfin améliorent le processus à suivre pour procéder à un échange d’affaires qui seront débattues pendant l’heure réservée aux Affaires émanant des députés33.

Le 29 avril 1992, deux rapports du Comité permanent de la gestion de la Chambre furent adoptés, ce qui permit de modifier le Règlement afin d’accroître le nombre d’affaires votables et le nombre total d’affaires incluses dans l’ordre de priorité, et de clarifier la marche à suivre pour le report des votes par appel nominal sur des affaires émanant des députés34. À la suite de l’adoption du 24e rapport35 concernant les votes par appel nominal sur des projets de loi ou motions émanant des députés, l’habitude fut prise d’enregistrer tout d’abord le vote du parrain et ensuite le reste des votes du même côté de la Chambre avant de passer de l’autre côté. Après l’adoption du 27e rapport, l’ordre de priorité passa de 20 à 30 affaires, les tirages étaient tenus lorsque la liste contenait moins de 15 affaires plutôt que moins de 10, et le nombre maximal d’affaires votables passa de trois projets de loi et trois motions à cinq projets de loi et cinq motions36.

En 1998, le Règlement fut modifié afin de ce maximum ne soit plus de cinq projets de loi et de cinq motions, mais plutôt 10 affaires votables, et afin d’établir une nouvelle procédure pour permettre l’ajout d’une affaire à l’ordre de priorité lorsqu’elle bénéficie de l’appui de 100 députés. De plus, un comité saisi d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député était dorénavant tenu de faire rapport à la Chambre du projet de loi dans un délai de 60 jours de séance, avec possibilité d’une seule prolongation de 30 jours, et pouvait recommander dans un rapport de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi37.

En l’espace d’un an, il devint évident que la procédure des 100 signatures ne fonctionnait pas comme prévu38. C’est pourquoi, en juin 2000, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre présenta un rapport où il recommandait l’abolition de cette procédure pour les affaires émanant des députés39. Le rapport du Comité ne fut toutefois pas adopté avant la dissolution de la 36e législature en octobre 2000. Après une étude plus poussée de la question au début de la 37e législature, la Chambre adopta un rapport du Comité qui recommandait d’abroger la procédure des 100 signatures40.

En juin 2002, à la suite d’un ordre de renvoi adopté par la Chambre en juin 2001 visant à améliorer la procédure relative aux affaires émanant des députés, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre proposa une importante réforme de ces affaires en tenant compte des préoccupations et des propositions des députés41. Dans son rapport, il recommanda que chaque député admissible puisse, au moins une fois par législature, faire débattre une mesure émanant d’un député à la Chambre des communes. À moins d’être irrecevable, toute affaire figurant dans l’ordre de priorité serait votable, sauf si le parrain demande qu’elle ne le soit pas. Les députés admissibles continueraient de présenter autant de motions et de projets de loi qu’ils le désirent. Pour pouvoir participer au tirage au sort, les députés devraient avoir au moins une affaire inscrite au Feuilleton. Un tirage au sort aurait lieu et se répéterait au besoin jusqu’à ce que les noms de tous les députés admissibles qui ont présenté une mesure aient été tirés. D’autres tours suivraient si l’on dispose d’assez de temps.

Le rapport proposa d’autres changements. Il recommanda, entre autres, que la modification d’une motion émanant d’un député et d’une motion portant deuxième ou troisième lecture d’un projet de loi émanant d’un député ne puisse être proposée qu’avec l’autorisation du parrain de la mesure en question. Le rapport recommanda aussi des dispositions transitoires pour faciliter le passage de l’ancien système au nouveau. Le Comité indiqua qu’il étudiait la faisabilité d’une procédure de « propositions législatives » avant la fin du projet pilote.

Ces nouvelles procédures seraient adoptées à titre provisoire dès l’automne 2002 et s’appliqueraient jusqu’à la fin de la 37e législature, moyennant la tenue d’un examen par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre après un an.

La première session de la 37e législature fut prorogée le 16 septembre 2002, avant l’adoption du rapport. Présenté de nouveau au début de la deuxième session, le rapport fut adopté42. Il s’agissait d’une adoption de principe, de sorte qu’il devint nécessaire de rédiger les modifications au Règlement en vue de les faire appliquer.

Le Comité permanent entreprit l’étude des amendements projetés au Règlement, mais, en décembre 2002, il recommanda que la Chambre maintienne le système alors en cours ainsi que les dispositions existantes du Règlement portant sur les affaires émanant des députés — surtout celles régissant leur mise aux voix — tant que le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes n’aurait pas terminé ses travaux et présenté son rapport43. Le Comité spécial, composé du Vice-président, des leaders parlementaires et des présidents de caucus des cinq partis reconnus à la Chambre, avait été créé en novembre 200244. La réforme des affaires émanant des députés fut donc la première question qu’aborda le Comité spécial lorsqu’il amorce ses travaux en février 2003.

Dans son premier rapport, le Comité spécial proposa un nouveau régime pour les affaires émanant des députés. Il recommanda que toutes les affaires figurant dans l’ordre de priorité soient votables et que tous les simples députés aient la possibilité de présenter une affaire au cours d’une législature. À partir d’une liste de tous les députés admissibles dressée au début d’une nouvelle législature, on établirait périodiquement un ordre de priorité de 30 affaires. Toutes les affaires inscrites dans l’ordre de priorité seraient débattues pendant une période maximale de deux heures, au terme de laquelle elles seraient mises aux voix. Les votes par appel nominal se tiendraient le mercredi de séance suivant. Le Sous-comité des affaires émanant des députés déterminerait, en se basant sur des critères précis et limités, s’il y a des affaires inscrites dans l’ordre de priorité qui ne devraient pas être votables ; la recommandation de rendre une affaire non votable ferait l’objet d’une décision par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ou, en définitive, par la Chambre des communes, qui se prononcerait par scrutin secret si un appel était soumis45.

En mars 2003, la Chambre adopta un rapport du Comité spécial qui proposait des modifications au Règlement pour donner suite aux recommandations du premier rapport, ainsi que diverses dispositions provisoires. Les nouvelles règles devaient s’appliquer à titre transitoire pour le reste de la session ou jusqu’au 17 mars 2004, selon la date la plus rapprochée, et devaient être revues par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre46.

Par suite des recommandations formulées dans le rapport du Comité spécial de mars 2003, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre présenta un rapport qui énumérait les critères servant à décider quelles affaires émanant des députés ne sont pas votables47.

L’application des dispositions provisoires du Règlement fut d’abord prolongée jusqu’à la fin de juin 2004 ou la dissolution de la 37e législature, puis pendant les 60 premiers jours de séance de la 38e législature. On voulait ainsi donner au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre l’occasion d’examiner les nouvelles règles et leur fonctionnement et de recommander des changements au besoin48. Pendant cette période, le Comité permanent continuait d’examiner les règles relatives aux affaires émanant des députés49.

Au début de la première session de la 38e législature, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre modifia légèrement la composition du Sous-comité des affaires émanant des députés50. L’application des dispositions provisoires du Règlement fut prolongée de nouveau jusqu’au dernier jour de séance de juin 2005, le Comité estimant qu’il était souhaitable d’en faire l’essai plus longtemps avant de les rendre permanentes ou d’envisager des changements51.

Les dispositions du Règlement sur les affaires émanant des députés continuaient d’être appliquées telles quelles pendant le reste de la 38e législature et au cours de la 39e législature. En novembre 2006, le Règlement fut invoqué au sujet de la similitude de deux projets de loi émanant de députés qui figuraient dans l’ordre de priorité. Cette situation donna lieu à la modification des critères utilisés pour désigner des affaires non votables et à d’autres améliorations au Règlement52.

En octobre 2013, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre fut chargé d’entreprendre un examen du Règlement53. Dans son 28e rapport présenté à la Chambre en décembre 2014, il suggéra entre autres d’inclure une disposition dans le Règlement afin de permettre à un député ayant fait inscrire à l’ordre de priorité un projet de loi qui est rayé du Feuilleton, soit parce qu’il aurait dû être précédé de l’adoption d’une motion des voies et moyens ou soit parce qu’il a été jugé non recevable par le Président, de pouvoir remplacer ce projet de loi à l’ordre de priorité par une autre affaire qu’il parraine54. Le Comité recommanda de plus de repousser de 24 heures le début des affaires émanant des députés au commencement d’une législature. Le rapport du Comité fut adopté par la Chambre en 2015 et ce changement entra en vigueur au début de la 42e législature55.